從京都議定書到巴黎協定，看台灣溫室氣體減量策略

新北市立二重國民中學校長

國立臺灣師範大學通識中心兼任助理教授 鍾兆晉

前言
    2015年聯合國氣候峰會中甫通過的巴黎協定，全稱為聯合國氣候變化綱要公約(UNFCCC)，在2017年遭美國新任總統川普宣布退出協定，之後舉世譁然，巴黎協定重新佔據國際媒體版面。這個協定主要在促使全球升溫幅度不超過工業革命前平均值之攝氏2度，並以達到攝氏1.5度內變化之長期氣溫目標（long-term temperature goal）為努力方向。巴黎協定究竟因何而來？應如何具體化各締約國之減碳責任以成就長期氣溫目標？在分配之標準以及談判減量貢獻之程序等皆尚未確認之時，美國率爾退出協定後締約各國又該如何應變？台灣在非締約國的處境下，仍然應以國際社會之海角一隅善盡職責，在兼顧風俗民情(如圖一)、傳統生活行為(如圖二)及永續發展間取得平衡點。本文以京都議定書及巴黎協定有關碳排放減量目標之規範，進行比較，除分析巴黎協定前後國際局勢發展之脈絡外，將歸納分析目前台灣之溫室氣體排放之現況，期能探討最佳作法，藉以作為我國面對管制人為溫室氣體排放之有效策略。

圖一、竹林山寺天公爐香火鼎盛，該寺響應政府減碳降溫，僅保留主爐與天公爐二爐供信眾插香	圖二、傳統農業收割後燃燒稻梗

                     

兩者的因果關係
    巴黎協定與京都議定書並不是兩個毫不相關的國際公約，而是有密切的前後因果關係。根據京都議定書之規定，其約束UNFCCC附件一之已開發國家，必須共同或個別地確保議定書附件A中所列六項溫室氣體於2008至2012年削減至1990年標準5%之下，並於京都議定書之附件B中臚列各締約國之具體減量比例。然而，京都議定書下承擔具體減量承諾之締約國，僅限於已開發國家，故無法約束因經濟成長快速而排放大量溫室氣體之開發中國家，甚至身為經濟強權的美國，亦置身於京都議定書規範之事外。我們可於COP之歷屆會議過程中，發現參與國彼此鬥法及試圖約束非附件一締約國等開發中國家的痕跡。
    巴黎協定可以說是取代京都議定書而設的，因為京都議定書在第一期承諾時間2008-2012年內未達標，第二期承諾因俄羅斯等國撤簽無法執行，可以說是以失敗收場。這兩個國際公約目前都沒有包含所有的國家跟地區，但是解救全球暖化是所有地球公民的責任，排除任何一個國家跟地區都會讓這個公約產生漏洞。
    剛開始一套「普遍但有所區分的責任」善良概念，讓參與國達成了以下共識：無論從歷史上還是現在來看，已開發國家都是主要的溫室氣體排放國；開發中國家的人均排放量還是很低的；開發中國家的排放控制應該和他們的社會發展水平相適應。但這樣的共識維持不久，商人是無祖國的，於是擔心高汙染產業外移至開發中國家導致自身經濟衰退的聯合國常任理事國─美國，自私的撇清和京都議定書的關係。

兩者內容的差異
    主要訂約國的改變。原本京都議定書僅限定已開發國家41國的減排責任，巴黎協定則把減排的重要義務擴及到印度和中國，簽署國也比京都議定書多。京都議定書是由上而下規範，每五年一期；巴黎協定則是由下而上，國家自訂預期貢獻(INDC)，也是每五年一期檢討。巴黎協定提供氣候變遷資金，幫助開發中國家減少溫室氣體排放，訂定每年至少提供1000億美元的撥款，這項援助在2025年之前還會提高。而京都議定書僅在公約第12條籠統制定「成立清潔發展機制：由工業國對開發中國家進行技術及財務協助其溫室氣體減量計畫，所減之數量由雙方分享。」條文且並未落實。在巴黎協定中，納入損失及損害條款（京都議定書無類似條文），這個條款是受海平面上升威脅之小島國家贏得的正義(筆者不認為應以勝利形容)，也是美國最反對的條文之一。

何者更有約束力？
    在國際法上，議定書(protocol)通常為某綱要公約的附件，蓋綱要公約一般僅就議題之原則達成協議，並未就具體行動計畫或數值目標作規範。為補充綱要公約之不足，再制定與國際公約同具約束力之議定書，如「蒙特婁議定書」乃是補充「維也納公約」之用。而協定(agreement)通常是較為技術性質(行政性、事務性)的具體條文， 可以從聯合國成立至今檢視，本次簽署協定之參與國數量遠遠大於其他議定書、宣言(statement)、聲明(declaration)或(聯合)公報((joint) communiqué)等。這麼多個國家除了派代表簽署外，更須完成各國國內法定程序，因此，巴黎協定(Paris Agreement)是比京都議定書(Kyoto Protocol)更具約束力的國際行動。
何國態度丕變？
    中國於1998年簽署京都議定書，在2002年核准，2005年正式生效。早先由於中國非訂約國家，所以不受溫室氣體排放限制。中國外交部發言人也曾說：「已開發國家必須要先採取措施，然後發展中的國家如中國才須跟進。」但是2008年初的一場雪災及近幾年無所不在的霾害可能改變中國的態度，因為雪災和霾害很可能是全球暖化改變氣候的結果。而京都議定書的實施對於中國政府有很大的幫助，例如可以轉換溫室氣體的排放權（碳交易），另一方面中國對綠能產業的前景也展現樂觀發展的企圖和信心。最後，就是中國對世界影響力的展現，企欲取代美國成為引領世界各國的強權，由受轉為施的一種大國自信。

何國始終阻礙減碳？
    美國人口數僅佔全球人口的3%至4%，排放的二氧化碳卻佔全球排放量的25%以上，是全球溫室氣體排放量最大的國家。很諷刺的是，近年來一些大卡司的災難電影都是美國好萊塢電影出品的，例如「2012」、「明天過後」、「不願面對的真相」或紀錄片「洪水來臨前」，顯示美國民間並非無遠見之士。對於自詡為世界警察的美國來說，美國對於京都議定書和巴黎協定的態度，是不符合他們在世界上的守護者地位的。在聯合國成員國中，僅敘利亞及尼加拉瓜未參與巴黎協定，美國若退出會是第三國。根據世界銀行統計，敘利亞的年度碳排放量為77千噸，尼加拉瓜為16千噸，但美國卻達630萬千噸，其溫室氣體排放量是另兩個小國的數十萬倍，簡直不成比例。

誰立場前後一致努力有成？
    相較於美國，歐洲各國對於減少碳排放的共識，一直以來都沒有改變過。他們相信科學家的警示，而且全球氣候變遷是跨領域跨國界的大計畫，越來越多證據顯示，所有的人類都應該為地球以及自己來做努力。最近十幾年歐洲各國再生能源發展迅速，太陽能與風力發電不僅成本滑落至已經可以和傳統發電形式相競爭，其發電穩定性已非昔日被詬病之情形可比擬。十多年前, 歐盟新興發電設施八成以上仰賴石化能源，到了2013年，新設發電裝置中七成以上已改為再生能源設備。德國、瑞典、蘇格蘭、芬蘭、丹麥與哥斯大黎加已開始證明百分之百再生能源並非昂貴或遙不可及。

環境議題還是泛政治化
    很可惜台灣身為世界碳排放量第23-24名大國，在巴黎協定中還是被中國概括代表，作為獨立政治實體卻仍被摒除在環境議題的努力之外，沒有簽約卻仍須遵守，仍然要提出自身對整體地球減碳的「自主貢獻」。何時才能盼到平等參與地球公民行動的希望？在面對沒有國界的極端氣候侵擾和汙染，人類有沒有集體智慧共同度過？還是持續泛政治化的把台灣排除在全人類的共同議題上？

台灣的現況及溫室氣體減量策略
    很明顯的，目前台灣的電力還是以火力發電的79.9%為最高，再生能源（或者綠能）僅占5.1%，巴黎協定生效後，台灣自不能自外於減排碳之列。行政院要求交通、住商、農業等六大部門，提出初步溫室氣體減量對策，以目前的規劃預估，至2030年排碳量僅能減少23%，還達不到聯合國期待的標準。
    政府部門未達共識、低電價、再生能源技術及推廣受阻、民眾環保意識提昇不足以及企業未能同心支持是現今台灣的困境。即使立法院在2015年通過「溫室氣體減量及管理法」，乍看台灣似乎「邁入減碳時代」，但仔細審閱法條內容就會發現：第四條減量目標訂在2050年, 碳排放量比2005年排放少一半, 不僅比政府早先提出的「達到2000年的一半」更寬鬆，更與巴黎協定內容有嚴重落差。
    巴黎協定希望21世紀中期全球便能進入零碳排放時代，且科學界已證實地層中儲存的煤礦、石油與天然氣都該「留在原地」(Leave Fossils in the Ground)，不開採不使用，才能穩定地層。許多先進國家的投資者開始拋售原本持有與石化燃料相關的股票，一些具指標性的電力公司也開始轉型，停止燃煤發電。但是台灣似乎對此無感，仍大量保留舊的能源規劃，仰賴石化燃料。興建或擴建火力發電廠(如圖三)，焚化爐也不可能閒置不用(如圖四)，這些高碳排放設施一旦蓋好就決定了未來數十年碳排放形式，台灣就被鎖在高碳能源經濟體系裡動彈不得。若想在帳面上減量，就不得不仰賴購買碳權之交易制度彌補，或依賴更昂貴、未成熟且未經證實可行的碳吸收技術。

圖三、擴廠中的林口火力發電廠	圖四、強調親民且有多項公共設施的八里焚化爐。

    關於減碳，台灣需要的是重要的概念翻轉。例如甲烷是溫室氣體之一，也是重要的碳排放監控目標，而水田的厭氧環境產生大量甲烷，使水稻耕作不符減碳期待，畜牧業(圖五)也是甲烷重要來源。因此，在農業政策上，鼓勵多樣性的雜糧旱作，減少水稻面積，及發展更先進的技術轉換畜牧業排泄物以減低甲烷生成，是前瞻性的策略。
    筆者認為，主要解方藥引還是必須從環境教育著手，改變所有國人的基本觀念，然後擴充綠能科學研究，在能資源(熱汽電共生)整合、地熱發電、碳捕存等綠能低碳前瞻技術發展下，持續讓大眾運輸翻倍、電動汽機車提高普及率、廣設高效率之風力(如圖六)及太陽能發電設施、改變用電習慣、獎勵綠建築及落實環境相關法令，另外透過造林、推動畜牧沼氣利用等，來達到全面減碳的目標。

圖五、最近很夯的林口水牛坑的黃牛群。	圖六、台灣西海岸常見的風力發電機組。

結語
    人類不只面臨全球氣候變遷所帶來的極端氣候危險，空氣污染的問題也不僅是二氧化碳的上升而已，溫室氣體更不只是二氧化碳一類，還有甲烷等氣體，愈來愈棘手的問題還包括細懸浮微粒(PM 2.5)、酸雨、有毒物質、臭氧層破洞、環境荷爾蒙及其他各種空氣污染源，在在都威脅著全體人類和地球的其他生物之生存，假如我們還不採取行動，還在分個別宗教、種族及單一國家利益，我們會更快陷入集體的滅絕危機。