由環境影響評估淺談深澳電廠開發案
新北市環保局退休科長 鄭惠芬
一、 簡單的介紹環境影響評估制度（簡稱環評）
我們知道「要建設就會有破壞」，但是有些破壞是長久的、不可回復而且影響巨大的，譬如開發商在山坡地興建別墅住宅，進行大面積的開墾、破壞地表的植物、砍伐樹林、對生態環境造成了嚴重的破壞，卻只是為了滿足少數人的居住需求，這種情形在現今還時有發生，我們不能每次都等到事情發生後再尋求補救！所以我們建立了環境影響評估制度來進行監督！換句話說，針對這些大型的開發計畫或是政府的重要政策對於環境（包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等）可能造成影響的程度及範圍，進行事前分析及評定，做成審查以及後續追蹤考核的整個程序，就是我們所謂的環境影響評估。環評法第1條「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」即明訂了立法的精神，這種經由事前的分析評核，找出對環境破壞最輕的方式或規模大小、或雖有破壞但相對提出補償或改善措施等，而且若發現開發對環境破壞是不可逆也無法取代時，也可以做成不同意開發的結論。這種防範於未然的制度，就是環評。
當然不是所有的開發行為都要環評，而是要依據「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」來做判定，認定標準中對開發計畫位於山坡地、水源保護區、國家公園、重要濕地等環境敏感地區者，均訂有更嚴格的標準。參看近期重大開發案如核一廠除役計畫、桃園離岸風力發電廠興建、桃園國際機場第三航站區興建、竹科工業園區第四期擴建，以及近期頗受爭議的深澳發電廠更新擴建計畫等，又如過去頗受媒體關注的台北大巨蛋開發案、台東美麗灣渡假村開發案等，都已符合上述認定標準，均應依規定進行環評。
二、 以深澳電廠為例說明環評的程序
首先必須說明一個重要觀念，所有的環評案都必須經由目的事業主管機關轉送環評書件，由環保主管機關進行審查（依權責劃分為中央環保署或地方環保局），做成審查結論後亦回覆目的事業主管機關。若環評通過，也不代表就可以動工興建，仍須取得目的事業主管機關的許可同意。以深澳發電廠更新擴建計畫為例，因已達須實施環評標準，首先台電公司（開發業者）必須在當地舉辦公開說明會並且邀請當地政府機關、民意代表、里長及居民等參加，並將相關資料訊息公布在環保署網站，且參與者所提出的建議、意見均應一一彙整說明，納入撰寫的環境影響說明書中。
由於電廠開發屬中央權責，台電公司須將撰寫完成的環境影響說明書送交經濟部（目的事業主管機關），再由經濟部轉送環保署（主管機關）辦理環評審查作業，環保署依法必須聘請專家學者組成環評審查委員會進行審查，召開環評會議時，主管機關必須邀請所在地縣市政府、相關機關（如農業、工務等）、公所、民意代表、里長或權益受到影響的民眾等共同參與。經一次或多次補件再審後再行做成結論。環評通過且經目的事業主管機關同意後，業者才可進行開發。並且應在動工前，準備開發內容再次辦理公開說明會。一般而言，審查結論包括有條件通過環評、認定不應開發以及進入二階環評等，所謂進入二階環評，表示開發案對環境影響較嚴重，必須就某些重要議題進行深度評估分析後再行審查後再做結論。
依據環評法第16條規定，已通過環說書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。又環評法施行細則第38條，則就變更內容的大小或範圍等，分為重新提送環境影響說明書、或環境影差異分析報告或變更內容對照表等類別。深澳電廠更新擴建計畫變更案，經環保署認定變更後開發規模調降、明顯提升環保處理效率，降低整體污染排放總量、且未涉原規劃之保護區、綠帶緩衝區等變更，因此變更後並未對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象造成加重之影響，較之原方案不致對環境品質之維護有不利影響，故僅需提送環境影響差異分析報告。
深澳燃煤發電廠位於新北市瑞芳區，原設置3部機組，總裝置容量為40萬瓩，自民國49年開始營運至90年退役，後台電提出新建電廠計畫，申請內容及過程摘要如下：
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時間 |
內容 |
備註 |
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95年 |
計畫原址重建 |
裝置兩部80萬瓩「超臨界燃煤機組」 |
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95.6.30 |
取得環保署第142次環評審查委員會議決議「有條件通過環評」 |
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96.8.22 |
取得開發許可 |
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99.4.6 |
申報動工 |
由於當地漁民強力反對興建深澳岬角卸煤專用碼頭，以致停工 |
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106.5 |
台電提送環差報告案：
超臨界」 在深澳灣，防波堤將長度減少 1/4，並不與深澳岬陸地銜接 |
空污排放： 1.硫氧化物（SOx）從4,420 降為1,438公噸/年 2.氮氧化物（NOx）從3,176 降為1,034公噸/年 3.粒狀物（PM）從637降為 268公噸/年 |
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106.6.15 |
環保署專案小組第一次環差初審，決議補件再審 |
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106.9.20 |
第二次環差初審，決議補件再審 |
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107.1.29 |
第三次環差初審，做出「審核修正通過」、「應就變更內容重新辦理環境影響評估」兩案併陳，送環評大會討論決議 |
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107.3.14 |
環保署召開環評委員會第328次會議，委員不記名投票，兩案8：8，最後由擔任主席的詹副署長投下「審核修正通過」一票，以9：8通過此案 |
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三、 深澳電廠更新變更案環評審查後為何爭議不斷
1.
為何沒有重作環評（重新提送環境影響說明書）：
深澳電廠環差變更所提內容雖由原裝置兩部80萬瓩「超臨界燃煤機組」調降為2部60萬瓩燃煤「超超臨界」，其空污排放量亦隨之減少，但防波堤等海域設施從原計畫設在蕃仔澳的部分移到深澳灣等，殊不知如此將改變灣內水流速度和方向，可能影響原始生物棲息環境，對生物生存條件及組成有加重影響的疑慮，且更因位於「瑞芳水產動物植物繁殖保育區」引發爭議。此等都非屬原環說書範圍，為新增開發內容，故應重做環評，此其一。
又本次申請變更為107年，相距95年通過的環評案，已長達12年之久，其間相關各種法規新增或變更，民間企業申請案件都須遵循，更何況是政府的重大建設。從漁業法、國土計畫法以及海岸管理法等，都明確禁止保育區開發。再者，這段時間環保署亦修訂了空氣品質標準以及電力業空污標準、更於104年通過溫室氣體減量及管理法，明訂我國139年的溫室氣體減量目標。深澳電廠重啟後，不論技術如何更迭，均將與此法律衝突，對於整體排放影響無法揭露、所提出的減輕對策能否達到效果，亦無從檢視。故應更嚴謹檢討評估後重做環評，此其二。
2.
空氣品質如何維護：
有關深澳電廠是使用乾淨的煤一說，我們知道台灣並沒有煤礦，所有的供給都自國外採購，如何確保能採購到「乾淨的煤」，相信無人能保證。又「乾淨」應該是和其他某處的煤礦相對的比較，而非絕對。因為只要是燃煤發電，就必然會產生大量空氣污染物【硫氧化物（SOx）、氮氧化物（NOx）及粒狀物（PM）等】以及每年排放760萬公噸的溫室氣體。
細懸浮微粒PM2.5亦經專家研究確認會對人體健康產生影響，可能會造成肺的8%死亡率、6%心血管疾病。我們知道雖然政府訂定了空氣品質的加嚴標準，但並不能保證達到加嚴標準後，健康就沒有問題。根據中興大學環工系莊秉潔教授的模擬研究，深澳電廠造成新北市PM2.5日平均增量高達6.075μg/m3，宜蘭縣及桃園市的污染量日平均增量比新北市還高，分別為7.499μg/m3及6.871μg/m3。粗估深澳電廠未來運轉每天將為北部地區居民多帶來三成的PM2.5。空氣污染從無到有，對環境品質及民眾的健康，明顯有不利的影響。
深澳電廠的興建延宕了12年，試想問這麼長的時間台電公司在綠能發電上做了什麼？為何在12年後的現在又重起燃煤發電，又若評估未來電力不足，更應及早規劃以乾淨的能源電廠為宜，才能在經濟發展與環境保護上創造雙贏。
3.
溝通再溝通：
我們都知道環保意識早已扎根在每個人的心中，如何在經濟發展與環境保護間取得平衡，確屬不易。但環評制度本身並沒有對錯，法條上或許有些不完備，例如對於已通過的環評案，沒有時效的控管，也就是我們常說的環評是沒有「ending」，但在制度設計上是正確的、公正的、公開的。我們應該善用此環評制度的機制，如民意調查與溝通協調，在環評制度中頗為重要，多留些思考的時間、多幾次的溝通座談，讓彼此的歧見能一次次的接近，最後取得共識。
深澳更新計畫完工示意圖。來源：台電。
最後就如電影「賽德克巴萊」中的經典台詞:「如果文明是要我們卑躬屈膝，那我就讓你們看見野蠻的驕傲!」，而我認為：「如果為了文明而選擇對環境進行毫無節制的破壞，總有一天我們也會遭受到大自然無情的反撲。」
摘自網路新聞：深澳電廠環差案正式過關，新北市府昨揚言要對電廠周邊設施工程依法嚴審或禁止。圖為電廠預定地。 （記者林欣漢攝）
