地方政府教育行政機關與學校天然災害停班停課決策管理探討劉美蘭

地方政府教育行政機關與學校天然災害停班停課決策管理探討

新北市政府教育局工程及環境教育科科長劉美蘭

壹、前言
隨著全球氣候變遷影響，極端氣候所造成威脅也越趨明顯，短時強降雨對學校造成的影響在短時間、強降雨所造成的水災，與以往的災害特性有所不同，台灣在106年6月2日受梅雨鋒面加上西南氣流的影響，許多縣市遭豪大雨的橫掃，其中尤以2日當天中央氣象局上午已經將北台灣地區從大豪雨升級到超大豪雨，許多地區雨量瀕臨破表，如新北市石門區短短7小時累積雨量達444毫米，縣市部分行政區、學校陸續發布停班停課，但縣市政府宣布停班停課的資訊混亂，引發不小的民怨；也導致不少民眾透過市政府網站抱怨宣布太晚，路上已經積水並已有災情，把小孩從學校帶回來的適當性。俟後，新北市長朱立倫表示，未來很多的強降雨，可能是很快速地降在某一個特定的點或區域，將授權由各地學校的校長或各地區長，做一個非常有效迅速的反應。

一般而言，學校因天然災害停班停課多以縣市性首長決策為主，如颱風假;或如當地地區發生緊急的天然災害時，需依實際的情況做出全區或全校停班停課快速的反應、緊急處置及決策，這樣才能迅速面對非常緊急的情況。台北市、新北市首長皆明確表示若學校評估需要停課，可以由校長自行決定。許多校長恐怕都是面對第一次自己需要判斷停班停課的基準點規定，校長要如何做決定呢？決策後應注意之處理原則為何?教育行政機關面對天然災變各校狀況不一的情況，如何與學校互持支援，給予最即時的行政支援？

貳、認識天然災害
天然災害(natural hazard or natural disaster)，係指自然界中所發生的異常現象，這種異常現象會給周圍的生物和人類社會造成災害。世界氣象組織表示，所有的天災有百分之九十跟天氣、水和氣候事件有關，其嚴重程度與人口的彈性及其所受影響或其恢復的能力有關。以新北市政府所屬各級學校停班停課通報流程草案為例，對天然災害定義如下：「天然災害係包括風災、水災、震災、土石流災害及其他災害。」表示天然災害具有區域性環境特性不同而具有差異性，例如山區可能發生土石流而海邊地區則可能有海嘯，河流流域附近更可能有淹水現象產生。

[天然災害的特性]
以天然變異為主因而產生，並以天然形態表現的災害稱之為天然災害。依據天然災害停止上班及上課作業辦法所稱「天然災害」，係包括風災、水災、震災、土石流災害及其他災害。災害的具體構成要件：有危害發生、造成人命、財產或資源的損失，其災害特性：

(一)發生必然性：各種天然災害的發生有其必然性，即使科技發展日新月異，仍無法與大自然抗衡，各種重大災害不斷發生，亦無終止的一日。
(二)不可預測性：雖然經由大氣與地球科學的研究，使我們對某些天然災害已可較為準確的預測其發生的時間與規模，但仍有許多災害無法掌握其發生的原因、時間、地點、規模及影響，如地震等，由於它們發生的非常突然，通常會對人們帶來嚴重的衝擊。
(三)時空的差異性：災害發生在不同的國家、區域、城市、自然景觀及時間，將會帶來不同程度的危害，所以防災觀念的建立與否及政府災害整備工作的落實，將直接決定災損的嚴重性。
(四)影響多元性：災害發生後的影響深遠且難以估算，除人命及財產的損失外，連帶會為社會、經濟及政治造成不同程度的傷害，如社會的動亂、貧窮現象的加劇、經濟的蕭條與政治的不安。
(五)連鎖反應性：災害的發生經常會伴隨連鎖效應，也就是所謂多重災害，例如風災發生使建築物毀損；伴隨而來豐沛的雨量，造成淹水的災情；積水不退，病媒蚊孳生可能發生疫情；所以針對此一特性，各級政府的應變機制更顯重要。
(六)處理急迫性：災害應變已成為政府行政管理的一環，任何災害的發生，各級政府都需要有效且快速的應變，災害處理的急迫性中外皆然。

参、停班停課標準
一、天然災害停止上班及上課之基準
到底要刮多大的風、降多大的雨才會放假？大部份的人都誤以為颱風停止上班及上課的規定是依據災害防救法所訂，其實不然，災害防救法主要為記載各中央災害防救業務主管機關之災害預防、災害應變及災後復原重建之規定；而停班停課標準則是依據行政院人事行政總處所訂定之《天然災害停止上班及上課作業辦法》。
判斷是否停班停課主要需要考量三個因素：「風力」、「降雨量」、「致災性」。本文僅就《天然災害停止上班及上課作業辦法》中最常發生的風災、水災略述，風災停止上班及上課基準說明如下:

(一)通案性:綜合考量風力、雨量等因素

1.依據氣象預報，颱風暴風半徑於4小時內可能經過之地區，其平均風力可達7級以上或陣風可達10級以上。
2.依據氣象預報或實際觀測，降雨量達各通報權責機關停止上班上課雨量參考基準，且有致災之虞時。

(二)非通案性:

1.依據氣象預報，是否已達天然災害停止上班及上課作業辦法第4條第1款、第2款之基準難以決定時，如基於學生安全或其他特

殊狀況考量，各通報權責機關首長得先行決定停止上課，但仍照常上班。
2.風力或降雨量未達停止上班及上課基準之地區，因受地形、雨量影響，致交通、水電供應中斷或供應困難，影響通行、上班上課安全或有致災之虞時。
3.停止上班、上課後，該地區因風災過境造成普遍性災害，其風力雖已減弱，未達上開停止上班及上課之風力基準，但須繼續停止上班及上課，以利善後清理。

水災停止上班及上課基準說明如下:

(一)通案性:

1.依據氣象預報或實際觀測，降雨量達各通報權責機關停止上班上課雨量參考基準，且有致災之虞時。
2.各機關、學校之處所或公教員工住所積水，或通往機關、學校途中，因降雨致河川水位暴漲、橋梁中斷、積水致通行困難、地形變化發生危險，有影響通行、上班上課安全或有致災之虞時。

(二)非通案性:參照風災。

二、其他天然災害:
其他天然災害造成交通、水電供應中斷或供應困難，影響通行、上班上課安全，或有致災之虞、必須撤離或疏散時，得發布停止上班及上課。如105年1月25日臺灣發生低溫寒害，共計有桃園市、臺中市、宜蘭縣、新竹縣、花蓮縣等5縣市13個國民中小學校以本條規定發布停止上班及上課。

三、非天然災害準用
依災害防救法第2條第1款第2目所定災害、核子事故及其他人為或意外災害，危害生命、身體、健康或有危害之虞者，或致交通、水電供應中斷或供應困難，影響通行、上班上課安全或有致災之虞，其停止上班上課之相關事宜，準用作業辦法規定。
災害防救法「災害」為專用名詞，其定義係指下列災難所造成之禍害：

（一）風災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害等天然災害。
（二）火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災、空難、海難、陸上交通事故、森林火災、毒性化學物質災害等災害。

四、員工自行決定
各機關、學校公教員工有下列情形之一者，得自行決定停止上班及上課，於事後陳報機關、學校首長，機關、學校首長得在15日範圍內，視實際需要給予當事人停班（課）登記：
(一)為清理颱風過境所造成之普遍性災害
(二)各機關、學校公教員工配偶、直系親屬有重大傷亡或失蹤
(三)各機關、學校公教員工及其配偶、直系親屬所居住之房屋因受災倒塌或有倒塌之危險，或遭受重大損失時，為處理善後
(四)災情已達停止上班及上課基準，因通訊中斷無法聯繫
(五)其他因地形、交通、水電供應中斷或供應困難，影響通行、上班上課安全或有致災之虞

肆、決定權責及通報時機
一、決定權責

授權依據:依據行政院人事行政總處發布《天然災害停止上班及上課作業辦法》。就是否停班停課決定權來說，該作業辦法第9條原則規定：臺灣地區的所有直轄市及縣、市，停班停課決定與通報權皆歸直轄市長、縣市長權限，也就是各地方首長皆可決定所管轄轄區內是否可因天然災害而予以停班停課。

二、彈性機制
不過該辦法仍彈性規定，特殊情形者，可由天然災害受害機關首長或學校校長自行決定。通報權責機關發布停班停課之目的，係為使人員對於天然災害能及時採行事前預防、事中處理及事後復原等一系列之因應措施。
因地制宜:災害難以準確預測，天然災害期間，發布停班停課之決定，亟需考量各轄區地形地貌、交通、人口及致災區域之差異，各地方政府於在地較能全面掌握瞭解，由各地方政府按各該轄區之地形、地貌之差異性；風力值、雨量值；及交通、水電供應等情形實際狀況綜合考量，以決定是否發布停班停課，較能因地制宜。

三、學校首長可自行決定停止上班上課情況考量
因受天然災害影響致交通、水電供應中斷或供應困難，影響通行、上班上課安全，或有致災之虞、必須撤離或疏散時，各機關、學校首長得視實際情形自行決定該機關、學校停止上班及上課後，並通知所屬公教員工、學生與透過當地傳播媒體播報，並通報所在地區之直轄市或縣（市）政府，其有上一級機關者，應報上一級機關備查。
學校宣布停班停課之時機:為使各地方政府之停班停課決定更為精準，行政院人事行政總處於105年11月14日邀集相關機關會商獲致結論，各通報權責機關得於現行制度下自行決定是否參採以下作法：
（一）如於前一日晚間所根據氣象預報資料或災情相關資訊，已明確達到天然災害停止上班及上課作業辦法所訂停班停課標準時，則於前一日晚間10時前宣布次日全日停班停課。
（二）至前一日晚間10時仍未能明確認定是否已達停班停課標準時，則於次日上午4時30分前再行宣布是否停班停課。
（三）另依天然災害停止上班及上課作業辦法第10條規定，各通報權責機關得視實際情形，隨時發布之。

四、決定時建議之處理原則
(一)宜按各該轄區之地形、地貌之差異性；風力值、雨量值；及交通、水電供應等實際狀況綜合考量，以決定是否停班停課及停班停課之期間。
(二)各通報權責機關針對轄區內較易致災之區、鄉（鎮、市），建議於汛期來臨前，各自依權責通盤檢視是否需要先行授權。
(三)決定後不宜輕易更改，這點非常重要，以避免民怨四起。
(四)鄰近縣市決定前宜協調聯繫，以作成一致性決定，並避免發布時間落差太大。
(五)於現行制度下自行決定是否參採以下作法：

1.前一日已明確達到標準，則於前一日晚間10時前宣布次日全日停班停課
2.前一日晚間10時仍未能明確認定是否已達停班停課標準時，則於次日上午4時30分前再行宣布是否停班停課
3.各通報權責機關得視實際情形，隨時發布之

伍、地方政府教育機關防災角色探討
    地方政府教育機關包含教育局(處)與各級學校單位，由於天然災害防制具有急迫性與因地制宜的差異性特質，因此無論多精密的的預防規劃設計，當災害來臨的一刻，直接由教育局(處)單位由上而下系統化指揮其實有其難度且窒礙難行，因此真正面對災害與將損害降至最低甚至無形，其實有賴組織間信任授權與組織領導者之危機處理能力。
    組織的分工定位：以災難管理機制來說，教育局(處)與學校間預先妥善分工與優質溝通平台實際建置與發揮成效，無疑是整個體系能發揮協力綜效的最大利基。在面對持續增加的天然災害侵襲，教育局(處)的優質規劃、資源人力、物資與資訊有效連結與對學校單位充分信任授權的整合，是防災成功的基礎；而學校單位領導者之危機處理能力優劣則是帶領第一線學校降低災損及傷害關鍵。因此，地方政府教育機關依其性質不同，事先做好責任分工，如同晴天備傘的防患於未然之效。
    教育局(處)防災因應策略：教育局(處)屬地方政府最高教育單位，在天然災害防制上雖非第一線單位，但扮演策略規劃、資源整合分配與資訊流通重要指揮地位，綜合教育部(2014)與新北市政府教育局(2014)天然災害防救作業要點，可規納如下幾項同共重點，包括：成立災害應變小組、設置災害應變窗口與區域責任聯絡人、災損工程復工管制會議、資訊通報系統建置與維護、學童就學安置規劃、教育場所設施管控、受災學童保險協助、社工人員有效配置、教育活動之影響通知與公告等。
    各級學校防災因應策略：學校單位是面對災害第一線機關，如何降低災害來襲的直接性傷害，包括，事前預防、事中避難與事後的復原等，對領導者而言是既細緻又具備智慧的工作：
(一)災前整備：成立校園災害應變小組、定期防災教育宣導、定期辦理防災演練、預先做好校園各項硬體防護工作(包括建物、設備、器材等)。
(二)災時應變：人員安全防護機制、校園設施開放社區避難、社區收容機制等。
(三)災後復原：災損資訊盤點通報、復原人力分工配置、人員生理與心理醫療機制提供等。

陸、結語
學校是一個長時間有許多人聚集，一起學習、一起生活的場所，新北市學校小至十數人的偏遠地區小學，大至動輒上千人的明星學校都不出這樣特殊的情境，也因此身處在這個空間的安全問題，需要投入更多關注的心力，包括災前的減災與整備，以及當災難不幸發生時，最及時的應變和推動一切回歸常軌的復原重建，皆要針對學校的特性，地方政府教育局(處)應予以完整的規劃。
新北地區輻員廣大，教育局作為防救災指揮中心，對於偏鄉地區學校支援畢竟力有未逮，此時學校擔負的責任不僅是教育功能而已，且身居社區能否順利應變並於災後持續復原的中樞位置，因此學校的角色在防災體系上相當重要，不但組織間需要充分信任授權，同時各級教育機關與學校領導者更需具備優質的危機處理能力。